EVALUASI KEBIJAKAN PROGRAM DESA MANDIRI ANGGUR MERAH (DEMAM) PROPINSI NUSA TENGGARA TIMUR

BAB I 
SUMBER DAN LATAR BELAKANG MASALAH 

1.1 Deskripsi isi dan situasi permasalahan kebijakan

Rencana Pembangunan Jangka Menengah Tahun 2013-2018 merupakan tahun ketiga pelaksanaan RPJPD 2005-2025 dan tahun kedua pelaksanaan Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi Nusa Tenggara Timur 2010-2030. Untuk mengoptimalkan kedua kebijakan pembangunan daerah tersebut maka telah ditetapkan lima strategi pokok pembangunan daerah yaitu: kemitraan, keberlanjutan, peningkatan dan percepatan, pemberdayan masyarakat dan keterpaduan sektor.

Berdasarkan  strategi pokok tersebut selanjutnya ditetapkan arah kebijakan pembangunan  yang menjadi landasan seluruh program dan kegiatan pembangunan.  Secara umum penjabaran strategi pokok pembangunan dalam arah kebijakan pembangunan dilakukan melalui; (i) peningkatan investasi pembangunan diwujudkan melalui penggalian sumber dana, peningkatan kualitas pengelolaan dan pemanfaatan hasil pembangunan; (ii) Optimalisasi Pelaksanaan 6 Tekad Pembangunan, (iii) Peningkatan dan Percepatan kegiatan utama Pembangunan yaitu Sumber Daya Manusia, Ekonomi kerakyatan, Konektivitas Wilayah, Perumahan dan air bersih, Kelistrikan, tata kelola pemerintahan,  Pelayanan Publik berbasis desa/kelurahan

          Penjabaran strategi pemberdayaan untuk mewujudkan anggaran pembangunan yang lebih besar berpihak pada kepentingan rakyat (belanja publik) dari belanja pemerintah (belanja aparatur) dengan penerapan penganggaran program/kegiatan lebih pro-rakyat demi terwujudnya kesejahteraan rakyat. Program Desa Mandiri Anggur Merah sebagai program pemberdayaan masyarakat dengan pendekatan kewilayahan terpadu dan menyeluruh memilki posisi sangat strategis karena perannya sebagai berikut; (1) Mendukung pelaksanaan enam tekad pembangunan yang ditetapkan sebagai  salah satu solusi dalam meningkatkan pendapatan perkapita, menurunkan penduduk kemiskinan yang mencapai 20,03% keadaan Maret 2013, (2) Meningkatkan produktivitas tenaga kerja sektor pertanian; (3) Mendukung pelaksanaan 8 agenda pembangunan; dan (4) Mendukung penyiapan lapangan kerja di pedesaan terutama  tenaga kerja yang bekerja pada sektor pertanian.

Pembangunan Terpadu Desa Mandiri Anggur Merah didukung  alokasi dana APBD yaitu  dana segar (Fresh money)  Rp. 250 juta untuk ekonomi produktif,  Rp.50 juta untuk pembangunan rumah layak huni, pendamping kelompok masyarakat (PKM), operasional pengendalian pembangunan tingkat desa, kelurahan dan unsur tripika  yaitu pemerintah kecamatan didukung Polsek dan Koramil diharapkan dapat menciptakan masyarakat desa/kelurahan maju dan produktif. Program Desa Mandiri Anggur Merah disinergikan pelaksanannya dengan PNPM Mandiri, Program Kementrian/ Lembaga, Program Hibah Lembaga Internasional, CSR BUMN dan Replikasi Program Desa Mandiri Anggur Merah  melalui APBD Kabupaten/Kota serta partisipasi masyarakat pada Gerakan Pulang Kampung (GPK). Untuk mendukung pembangunan ekonomi pada lokasi program Desa Mandiri Anggur Merah  maka  melalui kemitraan Bank NTT dan Bank mitra lainnya,  akan mendorong  kemitraan dengan Koperasi Desa Mandiri Anggur Merah dan Koperasi lainnya.

 Optimalisasi strategi pembangunan termasuk suksesnya pelaksanaan Program Desa Mandiri Anggur Merah sebagai  upaya mewujudkan visi pembangunan daerah  tahun 2013-2018 yaitu “Terwujudnya masyarakat Nusa Tenggara Timur yang berkualitas, sejahtera, dan Demokratis, dalam Bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Visi tersebut merupakan harapan bersama untuk dapat diwujudkan melalui  sinergi investasi pembangunan pemerintah, masyarakat, swasta, asosiasi profesi, kelembagaan agama dan kelembagaan masyarakat.  Kebijakan program pembangunan untuk mewujudkan visi dan misi pembangunan dilaksanakan melalui kebijakan 8 agenda pembangunan, 6 tekad pembangunan dan Pembangunan Terpadu Desa Mandiri Anggur Merah. 8 agenda pembangunan pemerintah Provinsi didukung Kementrian/Lembaga  dan sinergi dengan Program kabupaten/Kota serta sumber pendanaan lainnya sebagai berikut (i) Agenda Peningkatan Kualitas Pendidikan, Kepemudaan dan Keolahragaan, (ii) Agenda Pembangunan Kesehatan, (iii) Agenda Pemberdayaan Ekonomi Kerakyatan dan Pengembangan Pariwisata,  (iv) Agenda Pembenahan Sistem Hukum dan Birokrasi Daerah, (v) Agenda Percepatan Pembangunan Infrastruktur Berbasis Tata Ruang dan Lingkungan Hidup, (vi) Agenda Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak, (vii) Agenda Pembangunan Perikanan dan Kelautan, dan (viii) Agenda Khusus: Percepatan Penanggulangan Kemiskinan,Penanggulangan Bencana dan Pembangunan Daerah Perbatasan

Dalam upaya peningkatan kapasitas ekonomi daerah dan mempercepat penurunan kemiskinan  maka  ditetapkan kebijakan enam tekad pembangunan yang merupakan  kelanjutan empat tekad yang dilaksanakan tahun 2009-2013. Selanjutnya   untuk lebih mendorong percepatan pembangunan ekonomi daerah  berbasis keunggulan wilayah maka pada tahun 2014-2018 dilaksanakan 6 tekad pembangunan yaitu menjadikan NTT sebagai Provinsi Jagung, Provinsi Ternak, Provinsi Koperasi dan Provinsi Cendana serta mewujudkan NTT sebagai destinasi utama pariwisata dunia dan NTT sebagai Provinsi Kepulauan basis perikanan dan kelautan.  

Pelaksanaan enam tekad merupakan wujud komitmen pemerintah daerah untuk meningkatkan kapasitas ekonomi daerah sesuai basisnya yaitu desa pertanian terpadu, desa perikanan dan kelautan terpadu,  desa/kelurahan wisata terpadu, Kelurahan jasa tepadu dan desa/kelurahan industri terpadu. Pembangunan potensi ekonomi tesebut untuk mencapai target pembangunan sebagai berikut; (i) Meningkatkan pendapatan perkapita Nusa Tenggara Timur dari rata-rata 35% dari rata-rata nasional menjadi 40-50 % di tahun 2018, (ii) Meningkatkan pertumbuhan ekonomi dari rata-rata 5.5 % menjadi   di atas  7,5 %  di akhir tahun 2018, (iii) menurunkan angka kemiskinan dari 20,03 % pada bulan Maret 2013 menjadi 15 %  pada akhir tahun 2018. 

Dari total  penduduk miskin  bulan Maret tahun 2013 sebanyak  993.560 orang atau 20,03 %  dominan ada di pedesaan yang mencapai 879.990 atau 88,57 % dan di perkotaan sebagian kecil  yaitu 113.57 orang atau 11, 43%.   Selanjutnya berdasarkan penyebab kemsikinan antara lain; (i) Garis kemiskinan pada September 2012 sebesar Rp. 222.507 perkapita/bulan naik sebesar 6,26 persen menjadi Rp.235.805 perkapita/bulan pada Maret 2013; (ii) Pada Maret 2013, sumbangan komoditi makanan terhadap Garis Kemiskinan sebesar 78,65 persen, tidak jauh berbeda dengan September 2012 yang sebesar 79,16 persen, (iii) Indeks Kedalaman Kemiskinan turun dari 3,466 pada September 2012 menjadi 3,393 pada Maret 2013 dan (i) Demikian pula Indeks Keparahan Kemiskinan turun dari 0,908 menjadi 0,875 pada periode yang sama.

Kerentanan penduduk terhadap kemiskinan berdasarkan indikator kesejahteraan keluarga yang dipergunakan BKKBN  menunjukkan bahwa kondisi kesejahteraan keluarga pada tahun 2011  didominasi keluarga pra sejahtera yang mencapai  606.166 Keluarga atau 57,17 % dari total keluarga sebanyak 1.060.355. Tingkat kesejahteraan lainnya yaitu keluarga sejahtera I sebanyak 274.170 (25,86%), Keluarga sejahtera II sebanyak 126.416 (11,92 %), keluarga sejahtera III  sebanyak 45.789 (4.32 %) dan keluarga sejahtera III+ 7.794 (0.74 %).  

          Atas dasar itu pembangunan perdesaan sangat penting dan perlu dibangun untuk memperkuat fondasi perekonomian daerah, mempercepat pengentasan kemiskinan, dan pengurangan kesenjangan antar wilayah. Pembangunan perdesaan identik dengan pembangunan pertanian, yang memerlukan dukungan  kebijakan dan rencana aksi multi sektoral antara lain: (1) peningkatan kegiatan investasi, input produksi, pengelolaan pertanahan, pengembangan lahan usaha, dan pemanfaatan sumberdaya alam dan lingkungan hidup secara berkelanjutan, (2) pengembangan SDM, pemberdayaan masyarakat (petani-nelayan), serta penyediaan pelayanan sosial dasar, (3) penyediaan insentif untuk kegiatan produksi, industrialisasi pertanian, pengembangan sistem perdagangan dan pemasaran produk, dan penjaminan harga produk pertanian, (4) penyediaan prasarana dan sarana perdesaan, serta pengembangan kawasan permukiman perdesaan, dan (5) peningkatan  pengelolaan lingkungan untuk menjamin kesinambungan pembangunan.

Pembangunan pertanian berpengaruh fundamental terhadap pembangunan daerah  dan perekonomian  daerah karena dominan penduduk sangat tergantung dari sektor pertanian yang kurang berkembang. Sejalan dengan itu   “Pembangunan   Desa/Kelurahan Mandiri Anggur Merah 2011-2013 dilanjutkan  dengan meningkatkan sinergi dan keterpaduannya dengan program lain menjadi Pembangunan Terpadu Desa Mandiri Anggur Merah Tahun 2014-2018.  Komponen  kegiatan  yang dialokasikan  meningkat karena ada sinergi dengan program lainnya. Komponen Dana Pembangunan Terpadu Desa Mandiri Anggur Merah   meliputi  dukungan dana APBD Provinsi, APBD Kabupten/kota, hibah kerjasama bilateral dan multilateral, CSR BUMN dan sinergi Program Kementrian/Lembaga.

          Pembangunan Terpadu Desa/Kelurahan Mandiri Anggur Merah akan dilaksanakan secara partisipatif, transparan dan terpadu dengan melibatkan semua stakeholders  melalui pengembangan  ekonomi produktif dan kegiatan bidang pembangunan lain yang dibutuhkan desa/kelurahan.  Kegiatan ekonomi produktif yang dikembangkan disesuaikan dengan karakteristik, potensi dan keunggulan ekonomi komparatif desa/kelurahan sasaran. Tahun 2018 adalah tahun terakhir pelaksanaan Rencana Pembangunan Jangka Manengah Daerah (RPJMD) 2013-2018 yang memuat tentang lima strategi pokok pembangunan daerah yaitu: kemitraan, keberlanjutan, peningkatan dan percepatan, pemberdayan masyarakat dan keterpaduan sektor.

          Program Desa Mandiri Anggur Merah sebagai program pemberdayaan masyarakat dengan pendekatan kewilayahan terpadu dan menyeluruh memilki posisi sangat strategis karena perannya sebagai berikut; (1) Mendukung pelaksanaan enam tekad pembangunan yang ditetapkan sebagai  salah satu solusi dalam meningkatkan pendapatan perkapita, menurunkan penduduk kemiskinan, (2) Meningkatkan produktivitas tenaga kerja sektor pertanian; (3) Mendukung  pelaksanaan 8 agenda pembangunan; dan (4) Mendukung penyiapan lapangan kerja di pedesaan terutama tenaga kerja yang bekerja pada sektor pertanian.

          Pembangunan Desa/Kelurahan Mandiri Anggur Merah didukung  alokasi dana APBD yaitu  dana segar (Fresh money) Rp. 250 juta untuk ekonomi produktif telah dilaksanakan sejak tahun 2011-2016 di 2.658 Desa/Kelurahan dengan jumlah anggaran yang disalurkan sebanyak Rp.664.500.000.000,- (Enam Ratus Enam Puluh Empat Miliar Lima Ratus Juta Rupiah) sedangkan tahun 2017 direncanakan akan dilaksanakan di 589 Desa/Kelurahan sehingga pada akhir tahun 2017 telah dilaksanakan di 3.247 Desa/Kelurahan.

Pengelolaan Program DeMAM belum dilaksanakan secara efektif dalam mendukung pengurangan angka kemiskinan di Provinsi NTT melalui pengembangan usaha ekonomi produktif sesuai keunggulan komparatif/ kompetitif desa/kelurahan dan membantu mendorong berkembangnya organisasi kelembagaan pedesaan.

          Program Desa Mandiri Anggur merah atau dengan nama lain DeMAM dalam pelaksanannya bukan tanpa masalah melainkan dinilai banyak masalah oleh Badan Pemeriksa Keuangan. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) menemukan, program-program pengentasan kemiskinan yang dilakukan sejumlah pemerintah daerah tidak efektif dan tidak tepat sasaran. Hal ini setelah BPK melakukan pemeriksaan dengan tujuan tertentu (PDTT) kepada pemerintah daerah yang menjalankan program penanggulangan kemiskinan. Salah satu program yang dinilai kurang berhasil, yaitu anggaran untuk rakyat menuju sejahtera atau disingkat Anggur Merah yang dilakukan pemerintah daerah Nusa Tenggara Timur (NTT). "Pengelolaan program pembangunan desa dan kelurahan mandiri itu belum dilaksanakan efektif dalam mengurangi kemiskinan di daerah. Ada sejumlah hal yang menjadi alasannya, antara lain dana yang dialokasikan terlalu kecil dibandingkan target penanggulangan kemiskinan yang dicanangkan. Kemudian, jenis usaha yang dilakukan oleh pemda dalam program itu membutuhkan waktu lama untuk menghasilkan dan kelompok masyarakat yang menerima anggaran itu belum menerapkan prinsip usaha bersama. Selain itu, BPK menilai bahwa Pemda NTT lalai dalam pengawasannya, karena anggaran yang digunakan merupakan hibah dan tidak perlu dikembalikan. Sementara itu, tidak ada peraturan tentang sanksi atas keterlambatan atau tidak dikembalikannya pinjaman dana itu.

1.2 Hasil usaha atau evaluasi yang sudah dilakukan untuk memecahkan masalah

Berikut adalah versi lengkap hasil audit BPK RI atas program Anggur Merah yang disampaikan dalam Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester II tahun 2014 :

Program Pembangunan Desa/Kelurahan Mandiri Anggur Merah (DeMAM) adalah implementasi dari strategi kebijakan Pemerintah Provinsi NTT untuk pemberdayaan masyarakat berbasis desa/kelurahan melalui paradigma penganggaran pembangunan.  Anggaran Untuk Rakyat Menuju Sejahtera (ANGGUR MERAH) yang dilaksanakan dalam 2 tahap, Tahun 2011-2013 dan 2014-2018. Pemerintah Provinsi NTT mengalokasikan dana melalui belanja hibah dalam APBD Provinsi Rp 250,00 juta kepada setiap desa/ kelurahan di seluruh Provinsi NTT. Pada 2011-2014, jumlah dana hibah Program DeMAM yang telah direalisasikan sebesar Rp 369,99 miliar untuk 1.480 desa/ kelurahan di seluruh kabupaten/ kota se-Provinsi NTT. Pengelolaan program dilaksanakan oleh Bappeda Provinsi NTT. Pemeriksaan kinerja ini bertujuan untuk menilai efektivitas pengelolaan Program DeMAM dalam mendukung pencapaian tujuan program. Hasil evaluasi menyimpulkan pengelolaan Program DeMAM belum dilaksanakan secara efektif dalam mendukung pengurangan angka kemiskinan di Provinsi NTT melalui pengembangan usaha ekonomi produktif sesuai keunggulan komparatif/ kompetitif desa/kelurahan dan membantu mendorong berkembangnya organisasi kelembagaan pedesaan. Hal tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut :

1.    Program DeMAM mempunyai tujuan terutama untuk mengurangi angka kemiskinan melalui pengembangan usaha ekonomi produktif desa sesuai keunggulan kompetitif/ komparatif desa, berupa pemberian dana hibah kepada pemerintah desa/ kelurahan untuk disalurkan dalam bentuk pinjaman kepada kelompok usaha ekonomi masyarakat (pokmas) dan koperasi. Untuk keberlangsungan program, pengembalian atas pinjaman dari pokmas digulirkan kembali kepada pokmas yang lain, sehingga program dari Tahun 2011 s.d. 2014, dana Program DeMAM telah disalurkan oleh pemerintah desa/ kelurahan kepada 10.103 pokmas/koperasi dengan berbagai jenis usaha antara lain peternakan, pertanian, perikanan, usaha kecil, perdagangan, dan koperasi simpan pinjam. Hasil pemeriksaan menunjukkan secara umum usaha pokmas/koperasi belum sepenuhnya berjalan secara optimal dalam membantu mengembangkan ekonomi pedesaan. Hal tersebut terjadi terutama karena belum adanya penerapan prinsip usaha bersama pada pokmas dan dana pinjaman yang diterima oleh anggota pokmas terlalu kecil sehingga tidak memadai untuk pengembangan usaha. Permasalahan tersebut mengakibatkan tingkat pengembalian pinjaman oleh pokmas kepada pemerintah desa/kelurahan relatif rendah rata-rata baru 27,18%, sehingga pada gilirannya perguliran dana DeMAM untuk pengembangan ekonomi desa belum berjalan secara optimal. Selain itu, 145 desa/ kelurahan belum pernah melakukan pengembalian dana senilai Rp 36,25 miliar. Rendahnya tingkat pengembalian pinjaman dan pengguliran dana tersebut terutama dilatarbelakangi : (1) jenis usaha yang dilakukan adalah jenis usaha yang membutuhkan waktu yang lama untuk menghasilkan, (2) usaha pokmas sudah tidak berjalan, (3) adanya informasi yang diterima oleh pokmas bahwa dana DeMAM merupakan hibah sehingga tidak perlu dikembalikan, (4) tidak adanya surat perjanjian tertulis yang mengikat anggota pokmas terkait sanksi yang jelas atas keterlambatan pengembalian dana, dan (5) perguliran tidak berjalan karena masih menunggu pengembalian dari seluruh pokmas ke rekening desa/ kelurahan terkumpul.

2.    Program DeMAM juga bertujuan untuk mendorong pemberdayaan kelembagaan desa/ kelurahan untuk mendukung pelaksanaan tekad pembangunan dan agenda pembangunan daerah sesuai RPJMD Provinsi NTT. Hasil pemeriksaan secara uji petik pada 95 desa/ kelurahan di 10 kabupaten/kota menunjukkan bahwa secara umum pemerintah desa/ kelurahan dalam pelaksanaan Program DeMAM belum berperan secara optimal dalam proses penentuan dan penetapan pokmas/koperasi, dalam proses perguliran dana, dan dalam pengawasan atas pokmas. Pada pelaksanaannya, pemerintah desa/kelurahan lebih banyak bersifat pasif dan hanya mengandalkan Pendamping Kelompok Masyarakat (PKM) sehingga tidak mengetahui perkembangan usaha pokmas secara pasti. Pemerintah desa/ kelurahan juga belum melakukan pencatatan pinjaman dan pengembaliannya secara memadai karena belum adanya juknis dan sosialisasi terkait format dari laporan yang menyajikan pencatatan pinjaman dan pengembaliannya.

1.3    Taksiran dan kesimpulan hasil evaluasi terdahulu (efektif dan/atau efisien)

Atas kondisi tersebut, BPK mengidentifikasi 4 permasalahan mendasar yang menjadi penyebab belum memadainya pengelolaan Program DeMAM dalam mencapai target yang ditetapkan yaitu :

1.    Perencanaan strategis dan teknis Program DeMAM yang belum memadai, di mana pada perencanaan strategis, tujuan dan sasaran Program DeMAM masih belum terukur serta indikator keberhasilan program masih belum memadai. Adapun itu, pada perencanaan teknis, penetapan kelompok dan jenis usaha ekonomi produktif belum sepenuhnya sesuai peraturan, serta proses pengajuan dan penilaian atas proposal dari pokmas belum memadai dan didukung dengan petunjuk teknis.

2.    Kebijakan dan peraturan Program DeMAM belum memadai, terutama tata kelola Program DeMAM belum didukung dengan peraturan/petunjuk teknis yang lengkap dan kebijakan perguliran bantuan belum diterapkan oleh desa/kelurahan secara efektif.

3.    Pendamping Kelompok Masyarakat (PKM) belum melakukan tugas dan fungsi sesuai kontrak kerja, serta belum menyusun laporan sesuai format dan informasi yang senyatanya di lapangan.

4.    Fungsi monitoring dan evaluasi oleh Bappeda Provinsi NTT selaku pengelola program dan fungsi pengendalian, pembinaan, dan pengawasan oleh para pihak terkait serta pelaporan perkembangan Program DeMAM belum optimal.

1.4 Arti penting situasi permasalahan

Permasalahan ini dianggap penting karena pembangunan terpadu desa/kelurahan mandiri Anggur Merah 2014-2018 merupakan upaya pemerintah daerah propinsi Nusa Tenggara Timur (NTT) dalam meningkatkan kemampuan masyarakat dan kapasitas pemerintah desa/kelurahan melalui pelaksanaan kegiatan yang berdampak langsung terhadap pemenuhan hak-hak dasar masyarakat miskin serta keberlanjutan pelaksanaan fungsi-fungsi pelayanan pemerintahan yang optimal, sehingga tercapai daya guna dan hasil guna pembangunan; sehingga mampu menjawab berbagai persoalan mendasar setiap  desa/kelurahan. Namun yang menjadi masalah disini adalah pengelolaan program pembangunan desa dan kelurahan mandiri itu belum dilaksanakan efektif dalam mengurangi kemiskinan di daerah. Ada sejumlah hal yang menjadi alasannya, antara lain dana yang dialokasikan terlalu kecil dibandingkan target penanggulangan kemiskinan yang dicanangkan. Kemudian, jenis usaha yang dilakukan oleh pemda dalam program itu membutuhkan waktu lama untuk menghasilkan dan kelompok masyarakat yang menerima anggaran itu belum menerapkan prinsip usaha bersama. Selain itu, BPK menilai bahwa Pemda NTT lalai dalam pengawasannya, karena anggaran yang digunakan merupakan hibah dan tidak perlu dikembalikan. Sementara itu, tidak ada peraturan tentang sanksi atas keterlambatan atau tidak dikembalikannya pinjaman dana itu.

Dengan demikian, yang terpenting adalah bahwa suatu program pembangunan bukan saja untuk menwujudkan kesejahteraan materiil, tetapi juga lebih penting adalah pembangunan manusia seutuhnya. Membangun mental masyarakat merupakan masalah yang memerlukan pemikiran dan waktu. Hal ini menyangkut perubahan-perubahan pola pikir, sikap terhadap nilai, norma-norma maupun perubahan orientasi masa lampau ke masa nyata dan rasional dalam melaksanakan usaha dan memenuhi kebutuhan masyarakat atau mencari sasaran pembangunan. Artinya, yang perlu dipertahankan adalah nlai-nlai lokal yang terbukti berhasil dan bertahan mengangkat kondisi sosial ekonomi masyarat desa tersebut.

BAB II
MASALAH PROGRAM KEBIJAKAN

2.1    Rumusan Masalah Kebijakan

1.    Bagaimanakah hasil evaluasi program Pembangunan Terpadu Desa Mandiri Anggur Merah (DeMAM)?

2.    Apakah kebijakan program Pembangunan Terpadu Desa Mandiri Anggur Merah (DeMAM) sudah diimplementasikan secara efektif dan efisien?

2.2    Teori Pendukung

2.2.1   Kebijakan Publik

Carl Friedrich dalam Winarno (2007;17-18) menyatakan  definisi kebijakan publik adalah : ”sebagai suatu arah tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu yang memberikan hambatan-hambatan dan peluang-peluang terhadap kebijakan yang diusulkan untuk menggunakan dan mengatasi dalam rangka mencapai suatu tujuan atau merealisasikan suatu sasaran atau suatu maksud tertentu.

Namun demikian, satu hal yang harus diingat dalam mendefinisikan kebijakan adalah bahwa pendefinisian kebijakan tetap harus mempunyai pengertian mengenai apa yang sebenarnya dilakukan, dari pada apa yang diusulkan dalam tindakan persoalan tertentu. Hal ini dilakukan karena kebijakan merupakan suatu proses yang mencakup pula tahap implementasi dan evaluasi sehingga definisi kebijakan yang hanya menekankan pada apa yang diusulkan menjadi kurang memadai. Oleh karena itu, definisi mengenai kebijakan publik akan lebih tepat bila definisi tersebut mencakup pula arah tindakan-tindakan.

Kebijakan Publik adalah otoritas negara yang bertujuan mengatur kehidupan bersama. Tujuan dari kebijakan ini dapat di bedakan dari sisi sumber daya atau resources,yaitu antara kebijakan publik yang bertujuan mendistribusi sumber daya negara dan yang bertujuan menyerap sumber daya negara. Jadi, pemahaman pertama distributif versus absortif. Pemilahan kedua dari tujuan kebijakan adalah regulatif versus deregulatif. Kebijakan regulatif bersifat mengatur dan membatasi. Pemilahan ke tiga adalah dinamisasi versus stabilisasi. Kebijakan dinamisasi adalah kebijakan yang bersifat mengerakan sumber daya nation untuk mencapai kemajuan tertentu yang dikehendaki. Pemilahan keempat adalah kebijakan yang memperkuat negara versus memperkuat pasar. Kebijakan yang memperkuat negara adalah kebijakan–kebijakan yang mendorong lebih besarnya peran negara, sementara kebijakan yang memperkuat pasar atau publik adalah kebijakan yang mendorong lebih besarnya peran publik atau mekanisme pasar daripada peran negara.

2.2.2   Evaluasi Kebijakan

Kata evaluasi berasal dari Bahasa Inggris evaluation yang berarti penilaian atau penaksiran, sedangkan menurut pengertian istilah evaluasi merupakan kegiatan yang terencana untuk mengetahui keadaan sesuatu objek dengan menggunakan instrumen dan hasilnya dibandingkan dengan tolak ukur untuk memperoleh kesimpulan.

Evaluasi kebijakan dalam perspektif alur proses/siklus kebijakan publik, menempati posisi terakhir setelah implementasi kebijakan, sehingga sudah sewajarnya jika kebijakan publik yang telah dibuat dan dilaksanakan lalu dievaluasi. Dari evaluasi akan diketahui keberhasilan atau kegagalan sebuah kebijakan, sehingga secara normatif akan diperoleh rekomendasi apakah kebijakan dapat dilanjutkan; atau perlu perbaikan sebelum dilanjutkan, atau bahkan harus dihentikan. Evaluasi juga menilai keterkaitan antara teori (kebijakan) dengan prakteknya (implementasi) dalam bentuk dampak kebijakan, apakah dampak tersebut sesuai dengan yang diperkirakan atau tidak. Dari hasil evaluasi pula kita dapat menilai apakah sebuah kebijakan/program memberikan manfaat atau tidak bagi masyarakat yang dituju. Secara normatif fungsi evaluasi sangat dibutuhkan sebagai bentuk pertanggung-jawaban publik, terlebih di masa masyarakat yang makin kritis menilai kinerja pemerintah. Jones (1996;198) mendefenisikan evaluasi kebijakan sebagai :

Evaluation ia an activity designed to judge the merits of government program which varies significantly in the spesification of object, the techniques of measurement, the method of analysis and the forms of recomendation

Pemahamaan evaluasi kebijakan yang diutarakan oleh Jones diatas menunjukkan bahwa evaluasi kebijakan merupakan suatu aktivitas yang dirancang untuk menilai manfaat dari suatu kebijakan atau program pemerintah yang termasuk mencakup sub – sub kegiatan seperti (i) spesifikasi objek, (ii) teknik pengukuran, (iii) metode analisis dan (iv) rekomendasi yang dihasilkannya. 

2.3    Pendekatan dan Metode Analisa

Pendekatan dalam evaluasi kebijakan ini menggunakan pendekatan evaluasi formal (Formal Evaluation) (Dunn;1999). Pendekatan ini  merupakan pendekatan yang menggunakan metode deskriptif untuk menghasilkan informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai hasil-hasil kebijakan tetapi mengevaluasi hasil tersebut atas dasar tujuan program kebijakan yang telah diumumkan secara formal oleh pembuat kebijakan dan administrator program. Asumsi utama dari evaluasi formal adalah bahwa tujuan dan target diumumkan secara formal adalah merupakan ukuran untuk manfaat atau nilai kebijakan program.

Dalam evaluasi formal analis menggunakan berbagai macam metode yang sama seperti yang dipakai dalam evaluasi semu dan tujuannya adalah identik untuk menghasilkan informasi yang valid dan data dipercaya mengenai variasi-variasi hasil kebijakan dan dampak yang dapat dilacak dai masukan dan proses kebijakan. Meskipun demikian perbedaannya adalah bahwa evaluasi formal menggunakan undang-undang, dokumen-dokumen program, dan wawancara dengan pembuat kebijakan dan administrator untuk mengidentifikasikan, mendefinisikan dan menspesifikkan  tujuan dan target kebijakan. Kelayakan dari tujuan dan target yang diumumkan secara formal tersebut tidak ditanyakan. Dalam evaluasi formal tipe-tipe criteria evaluative yang paling sering digunakan adalah efektivitas dan efisiensi.

Dalam pendekatan model ini terdapat tipe-tipe untuk memahami evaluasi kebijakan lebih lanjut, yakni : evaluasi sumatif, yang berusaha untuk memantau pencapaian tujuan dan target formal setelah suatu kebijakan atau program diterapkan untuk jangka waktu tertentu; dan kedua, evaluasi formatif, suatu tipe evaluasi kebijakan yang berusaha untuk meliputi usaha-usaha secara terus menerus dalam rangka memantau pencapaian tujuan-tujuan dan target-target formal. (Agustino, 2016;178-179).

Penelitian meta analisis termasuk penelitian analisis data sekunder tetapi data sekunder yang dianalisis berupa data hasil penelitian yang mendukung. Penelitian meta-analisis adalah penelitian yang dilakukan dengan cara merangkum, mereview dan menganalisis data penelitian dari beberapa hasil penelitian sebelumnya (Neill, 2006). Dengan menggunakan meta-analisis, beragam pertanyaan dapat ditelusur sepanjang pertanyaan tersebut logis dan tersedia data untuk menjawabnya. Penelitian meta analisis diawali dengan merumuskan masalah dan tujuan penelitian kemudian dilanjutkan dengan menelusuri hasil-hasil penelitian terbaru yang relevan. Dari data penelitian yang telah diperoleh oleh peneliti sebelumnya, peneliti kemudian menganalisis data dan melaporkannya kembali dalam bentuk penelitian baru. Dengan demikian, laporan penelitian ini bukan duplikasi dari penelitian yang sudah pernah dilakukan karena peneliti hanya mengambil data penting untuk di analisis ulang dengan data dari penelitian lainnya. Sumber data penelitian meta analisis diperoleh dari hasil penelitian terbaru. Cara memperoleh sumber data dan di mana sumber data tersebut ditemukan perlu diceritakan. Nama peneliti sebelumnya juga disebutkan untuk memenuhi kode etik ilmiah. Dalam meta analisis, analisis data dilaporkan dengan cara merangkum dan mengambil intisari hasil penelitian saja. Selanjutnya, data dilaporkan kembali secara deskriptif kuantitatif dan kualitatif.

2.4    Pelaku – Pelaku Utama Yang Terlibat

Pelaku utama dan kelompok kepentingan yang terlibat dalam kajian ini adalah :

1.    Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda) Provinsi NTT

2.    Kelurahan dan unsur tripika  yaitu pemerintah kecamatan didukung Polsek dan Koramil

3.    Bank NTT dan Bank mitra lainnya

4.    Koperasi Desa Mandiri Anggur Merah dan Koperasi lainnya

5.    Pendamping kelompok masyarakat (PKM)

2.5    Tujuan dan manfaat penulisan

2.5.1   Tujuan

1.    Untuk mengetahui hasil evaluasi program Pembangunan Terpadu Desa Mandiri Anggur Merah      (DeMAM)

2.    Untuk mengetahui apakah kebijakan program Pembangunan Terpadu Desa Mandiri Anggur          Merah (DeMAM) sudah diimplementasikan secara efektif dan efisien

2.5.2   Manfaat

1.    Manfaat Akademis

a.   Menjadi bahan referensi dalam perkembangan ilmu administrasi publik, khususnya studi         tentang Evaluasi Kebijakan Publik.

b.    Kajian ini dapat menjadi rekomendasi untuk diteliti lebih dalam lagi khususnya terkait Program Desa Mandiri  Anggur Merah

2.    Manfaat Praktis

a.    Hasil makalah ini dapat menjadi bahan evaluasi praktisi, khususnya pemerintah  Propinsi Nusa Tenggara Timur dalam konteks Program Desa Mandiri Anggur Merah.

b.    Hasil makalah dapat menjadi bahan rekomendasi terkait kebijakan strategis untuk                      meningkatkan kinerja dan hasil dari Program Desa Mandiri Anggur Merah

2.6    Pengukuran Efektivitas dan Efisiensi

Dalam studi evaluasi ini, pengukuran efektivitas didasarakan pada apakah Program Desa Mandiri Anggur Merah telah mewujudkan tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya sedangkan pengukuran efisiensi adalah apakah terdapat tujuan tersebut telah dipilih prosedur – prosedur yang tepat.

2.7    Alternatif pemecahan masalah dan kemampuan/instrumen pelaksanaan (problem solving)

Berdasarakan hal – hal tersebut diatas, maka penulis merekomendasikan alternatif pemecahan masalah sebagai berikut :

1.    Pengkajian ulang tujuan dan sasaran program

2.    Membuat peraturan teknis tentang tata kelola program

3.    Program rencana kerja PKM yang terukur

4.    Evaluasi laporan harus terinci

5.    Membentuk forum koordinasi intensif dan berkala dengan Bupati/Walikota di wilayah NTT

BAB III
ALTERNATIF (PROGRAM) KEBIJAKAN

3.1 Deskriptif (penjelasan) alternatif pemecahan masalah

Alternatif pemecahan masalah akan djelaskan sebagai berikut :

1.    Pengkajian ulang tujuan dan sasaran program

Mengkaji ulang tujuan dan sasaran dalam Pedoman Program desa mandiri anggur merah (DeMAM) secara jelas dan spesifik, serta ukuran-ukuran pencapaian tujuan dan sasaran tersebut yang dapat digunakan sebagai dasar evaluasi dan pengukuran kinerja program

2.    Membuat peraturan teknis tentang tata kelola program

Menyusun peraturan/ petunjuk teknis tentang tata kelola Program desa mandiri anggur merah DeMAM yang jelas dan terinci dari proses awal perencanaan sampai dengan pertanggungjawaban/pelaporan program sebagai dasar dalam pelaksanaan program di lapangan karena selama ini diketahui bahwa pertanggung jawaban/pelaporan program belum efektif dan efisien.

3.    Program rencana kerja PKM yang terukur

Menyusun program/rencana kerja PKM yang memiliki target terukur sehingga penilaian kinerja PKM dapat dilakukan secara objektif. Dalam pelaksanaan program “Anggur Merah”, belum dirumuskan suatu standart yang jelas sebagai tolok ukur keberhasilan program. Para aktor hanya mengacu pada pedoman yang telah ada berupa Petunjuk

Teknis (Juknis) yang sesungguhnya bersifat top down dalam pelaksanaannya. Tanggung jawab yang diemban para pelaku pogram sesuai perannya masing-masing belum dilaksanakan secara baik sehingga koordinasi perlu ditingkatkan.

4.    Evaluasi laporan harus terinci

Melakukan evaluasi dan menyusun laporan evaluasi secara rinci, valid, dan akurat.

5.    Membentuk forum koordinasi intensif dan berkala dengan Bupati/Walikota di wilayah NTT

Membentuk forum koordinasi intensif dan berkala dengan Bupati/Walikota di wilayah NTT untuk penyesuaian dan sinkronisasi program sejenis di Provinsi NTT dan menghindari terjadinya tumpang tindih pelaksanaan program di lapangan, dalam rangka peningkatan efektivitas program desa mandiri anggur merah (DeMAM). Tidak adanya  sinkronisasi yang kuat dalam implementasi kebijakan karena terpecahnya fungsi-fungsi tertentu ke dalam lembaga atau badan yang berbeda-beda. Di samping itu, masing-masing badan mempunyai yurisdiksi yang terbatas atas suatu bidang, maka tugas-tugas yang penting mungkin akan terlantarkan dalam berbagai agenda birokrasi yang menumpuk.

3.2 Analisa kelebihan dan kelemahan alternatif pemecahan masalah (analisis SWOT)

Untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan maka diperlukan strategi yang tepat sehingga dibutuhkan pemahaman atas kelebihan dan kelemahan dari masalah yang dihadapi. Alat yang digunakan dalam kajian masalah program desa mandiri anggur merah (DeMAM) di Nusa Tenggara Timur ini adalah analisis SWOT. Analisis SWOT merupakan sebuah alat untuk mengidentifikasi kekuatan dan kelemahan dari fokus kajian. Setiap faktor dibagi ke dalam dua kategori yakni faktor dari dalam dan dari luar. Kekuatan yang berasal dari dalam fokus kajian disebut sebagai strength, kekuatan yang datang dari luar disebut  dengan opportunity. hambatan dari dalam disebut weakness dan yang datang dari luar disebut threat. Tabel 1. akan menyajikan matrik SWOT Masalah program desa mandiri anggur merah (DeMAM).

Tabel 1. Analisis SWOT Program Desa Mandiri Anggur Merah (DeMAM)

3.3    Analisa konsekuensi (impact, analisa resiko) dari alternatif pilihan pemecahan masalah

Dari beberapa alternatif solusi, maka dapat dikelompokkan beberapa solusi alternatif pemecahan masalah yang memiliki kesamaan sehingga isu strategis tersebut  dapat muncul menjadi beberapa isu strategis utama. Analisa konsekuensi tersebut akan dibahas dalam tabel 2 sebagai berikut :

Tabel 2. Analisa konsekuensi (impact, analisa resiko) dari alternatif pilihan pemecahan masalah

BAB IV
REKOMENDASI KEBIJAKAN

4.1    Kriteria atau langkah-langkah rekomendasi alternatif pemecahan masalah

Berdasarakan pembahasan pada bab sebelumnya, diketahui kriteria atau langkah – langkah rekomendasi alternatif pemecahan masalah dalam studi evaluasi ini adalah sebagai berikut :

1.    Peningkatan kerjasama antar daerah – daerah di propinsi NTT untuk sinkronisasi program

2.    Peningkatan komoditi dengan membuat lembaga pengembangan komoditi, kantor khusus untuk masing-masing komoditi, dari tingkat Propinsi hingga tingkat Kabupaten/Kota yang dilengkapi dengan tenaga spesialis komoditi, staf  lintas sektor dan serta peneliti dari perguruan tinggi.

3.    Peningkatan transparansi dan akuntabilitas

4.    Pengingkatan komitmen dan kinerja pendamping kelompok masyarakat (PKM) terhadap keberhasilan program

4.2    Deskripsi (penjelasan) alternatif  yang disarankan

1.    Peningkatan kerjasama antar daerah – daerah di propinsi NTT untuk sinkronisasi program

Memulai kerjasama antar daerah dengan mengajak Bupati/Walikota di wilayah NTT dengan pendekatan cluster industry (kelompok industri yang saling berhubungan secara intensif dan membentuk partnership) terhadap komoditi – komoditi yang diprogramkan dalam program desa mandiri anggur merah (DeMAM) dan dijadikan sebagai komoditi unggulan sehingga hambatan-hambatan dalam pemasaran komoditi baik yang bersifat fiskal maupun non fiskal dapat diketahui, diminimalisir dan dicari jalan keluarnya secara bersama antara stakeholder/pemerintah untuk mengintervensi hambatan tarif maupun non tarif serta hambatan lainnya.          

2.    Membuat lembaga pengembangan komoditi dan mitigasi resiko bencana

Membuat kantor khusus untuk masing-masing komoditi, dari tingkat Propinsi hingga tingkat Kabupaten/Kota yang dilengkapi dengan tenaga spesialis komoditi, staf  lintas sektor dan serta peneliti dari perguruan tinggi. membuat lembaga pengembangan komoditi, kantor khusus untuk masing-masing komoditi, dari tingkat Propinsi hingga tingkat Kabupaten/Kota yang dilengkapi dengan tenaga spesialis komoditi, staf  lintas sektor dan serta peneliti dari perguruan tinggi serta melakukan manajemen resiko untuk penanggulangan bencana alam agar mengurangi dan memperkecil dampak bencana sebelum bencana terjadi.

3.    Peningkatan transparansi dan akuntabilitas

Melakukan pengawasan terhadap pihak-pihak yang diberi amanah dimulai dari tingkat propinsi sampai kepada masyarakat, membenahi sistem yang sudah ada saat ini yang dirasa masih kurang dalam implementasinya, mempertanggungjawabkan pengelolaan sumber daya serta pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepada entitas pelaporan dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan secara periodik dan memberikan informasi keuangan yang terbuka dan jujur kepada publik berdasarkan pertimbangan bahwa publik memiliki hak untuk mengetahui secara terbuka dan menyeluruh atas pertanggungjawaban pemerintah dalam pengelolaan program.

4. Peningkatan komitmen dan kinerja pendamping kelompok masyarakat (PKM) terhadap keberhasilan program

Dalam menjalankan fungsi ini, pendamping melakukan tugas perencanaan, pencatatan, monitoring evaluasi, pelaporan dan dokumentasi, peningkatan kegiatan penyuluhan sosial, peningkatan kapasitas kelompok binaan, fasilitas kelompok, advokasi maupun tugas kedaruratan, membangun kemitraan dan jaringan, membuka akses dengan lembaga lain serta melakukan referal atau rujukan bagi warga binaan yang membutuhkan pelayanan

4.3    Kerangka strategis implementasi rekomendasi (follow up)

Kerangka strategis pada sub bab ini berfungsi untuk dapat menggambarkan bagaimana langkah – langkah pemerintah propinsi Nusa Tenggara Timur. Strategi-strategi yang ditetapkan merupakan rencana aksi pengembangan kebijakan program Desa Menuju Anggur Merah (DeMAM) di Nusa Tenggara Timur yang akan dilaksanakan untuk jangka waktu 1 tahun sampai 10 tahun. 

Secara tata waktu ketiga strategi itu dapat dilihat pada tabel 3. Sebagai berikut :

Daftar Bacaan
Agustino Leo,. Dasar – Dasar Kebijakan Publik (Edisi Revisi). Bandung:Alfabeta. 2016
Arikunto, Suharsimi. Dasar-Dasar Evaluasi Pendidikan. Jakarta: Bumi Aksara. 2004.
Budi Winarno. Kebijakan Publik Teori dan Proses. PT. Media Pressindo Yogyakarta. 2007.
Jones, Charles O. Pengantar Kebijakan Publik. Terjemahan. Jakarta: Rajawali Press. 1996.
Internet
bappeda.nttprov.go.id/.../4-program-desa-mandiri-anggur-merahhttp://bisnis.news.viva.co.id/news/read/611492-bpk---anggur-merah--ntt-bermasalahhttp://fajar3604100031tep.blogspot.co.id/http://video.metrotvnews.com/metro-plus/zNPo9BWK-spirit-anggur-merah-penting-bagi-rakyat-ntthttp://www.floresa.co/2015/11/13/ini-hasil-lengkap-audit-bpk-terhadap-programanggur merah/http://wacana.ub.ac.id/index.php/wacana/article/viewFile/296/254Neill, J. (2006). Meta-analysis research methodology. www.wilderdom.com/research/meta-analysis.html